民主委員會:公民提案文


提案種類
編號提案名稱與內容
提案人與連署人
法律制定案
民-法制-001
案由:制定《條約及協定締結法》案

主旨:據憲法第38條、第58條第2項、第63條之規定,條約之位階同於法律,再者大法官釋字329號解釋進一步解釋,。政府對外簽訂的條約,無論其名稱,需送交立法院審查為原則。2002年行政院將《條約及協定締結法草案》送交本院審議,本院應續行草案之審議。

說明:
過去,立法院過去曾多次以「決議」要求行政部門改善以行政協定規避國會監督的狀況。1992年立法院就行政部門堅持拒絕將協議、協定送立法院審議聲請釋憲,因此有1993年大法官釋字329號之解釋。在該解釋文中,認為任何條約「附有批准條款者」,當然應送立法院審議。至於沒有附批准條款者,除非事先經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者外,否則亦應送立法院審議。

依據憲法第38條、第58條第2項、第63條之規定,條約之位階同於法律。換言之,釋字329號將政府對外簽訂的條約,無論其名稱,做了送交立法院審查的原則。條約是特別法的一種,和法律案的審查程序一樣,需要委員會審查後交付二、三讀,當然也必須逐條審議。未經審議的國際協定,只具有行政命令的性質,並不具有法律的地位,其效力低於法律。該解釋更進一步認為當時外交部所訂之「條約及協定處理準則」應該根據解釋文來修正。

2002年行政院將《條約及協定締結法草案》送交立法院審議,但是後來並未完成條文審議,不了了之。在該草案中便明定條約須經三讀之審查程序,且明定在談判過程中,立委有參與權。
我暫時將過去外交部的提案提出供大家參考,看我們要如何提出。
( 附件:第五屆第四會期 )
提案人:黃秀端
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
法律修正案
民-法修-001
案由:《立法院職權行使法》第7條修正案

主旨:
修正《立法院職權行使法》第7條

說明:
立法院職權行使法第7條規定「除法律案、預算案應經三讀會議決外,其餘均經二讀會議決之。」立法院職權行使法於1999年制定,是在329解釋文之後,顯然該條文亦違背大法官解釋為之意旨。
提案人:黃秀端
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群
法律修正案
民-法修-002
案由:《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第5條第2項與第95條修正案

主旨:修正《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第5條第2項與第95條

說明:《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》給予行政院相當的空間來規避立法院的監督。第5條第2項規定:協議之內容「未涉及法律之修正或無須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定,並送立法院備查」;另外,第95條規定「主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民進入臺灣地區工作前,應經立法院決議;立法院如於會期內一個月未為決議,視為同意。」給予行政機關逃避立法院監督的漏洞。
提案人:黃秀端
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
法律修正案
民-法修-003案由:檢討廢除兩岸人民關係條例對行政機關的空白授權規定

主旨:鑑於兩岸經濟、社會、文化交流頻繁,其規模與複雜性與兩岸人民關係條例立法當時的時空背景已有重大不同,立法當時基於未來交流形態的不可預測性,對行政機關採取大量空白授權的立法原則,現行條例全文  131 條,授權行政機關制定法規命令規範兩岸事務之條文即高達39條,施行至今,已造成行政機關濫權,國會無從經由立法程序參與兩岸事務之重大決策,進而違反憲法所標舉的民主國原則、法治國原則與授權明確性原則。爰提案修正刪除兩岸人民關係條例各項授權行政機關制訂法規命令之授權規定,並要求行政院於六個月內就各該授權規定所涉事項逐一擬定修正或制定法律之草案,送本院審議,原依兩岸人民關係條例授權所制定的法規命令,至遲於一年後,失其效力。

說明:
1. 兩岸人民關係條立法當時基於未來交流形態的不可預測性,對行政機關採取大量空白授權的立法原則,現行條例全文131條,授權行政機關制定法規命令規範兩岸事務之條文即高達39條,施行至今,已造成行政機關濫權,國會無從經由立法程序參與兩岸事務之重大決策,進而違反憲法所標舉的民主國原則、法治國原則與授權明確性原則。

2. 以陸資來台投資為例,我國現行法制對於外國人與華僑回國投資,分別訂有「外國人投資條例」與「華僑投資條例」以立法院制定之法律加以規範,唯獨對於陸資來台投資,係由經濟部頒布「大陸地區人民來台投資許可辦法」之行政命令規範。而政府開放陸資來台投資,得隨同引進大陸經理人與主管技術人員等白領勞工來台工作,此等規範,竟然是規定在層次更低的「大陸地區專業人士來台從事專業活動邀請單位及應具備之『申請文件表』」,經濟部便宜行事,規範內容早已超出「申請文件表」之範圍,違反法治國原則,更完全不顧及法體系起碼之莊重。

3. 2008年政黨輪替以來,兩岸共簽署14項協議,1項共識,3項金融MOU,迄今無一經立法院依兩岸人民關係條例第五條規定「審議通過」或「准予備查」。然而,政府並未因立法院未完成兩岸協議的「審議」或「備查」,而放慢其對中開放政策的推動,或加強與國會及公民社會對話;反而是以大量修訂「行政命令」之方式,迴避國會監督,推動各項政策。學者研究,自2008年5月20日起至2010年5月13日止,兩年間,行政院公報與「大陸地區」有關有關之行政命令訂定或修正即高達共計373筆,其中包括許多充滿爭議、違反現行法律規定或逾越法律授權之情形。

4. 現行兩岸人民關係條例空白授權之立法方式,非但不利於民主監督,於他日再遇政黨輪替,更可能發生新執政者以新行政命令恣意推翻舊行政命令,使兩岸關係暴起暴跌,兩岸交流忽鬆忽緊,對於人民權益與兩岸關係的穩定發展,均屬不利。唯有立法規範兩岸各項交流事務,方可建立可持續性的兩岸關係與交流秩序。

5. 為此,爰提案修正刪除兩岸人民關係條例各項授權行政機關制訂法規命令之授權規定,並要求行政院於六個月內就各該授權規定所涉事項逐一擬定修正或制定法律之草案,送本院審議,原依兩岸人民關係條例授權所制定的法規命令,至遲於一年後,失其效力。
提案人:黃長玲
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
法律修正案
民-法修-004
案由:《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第4條之2第2項修正案

主旨:
刪除《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第4條之2第2項中
「以受託人自己之名義」等文字。

說明:
現行《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第4條之2第2項規定,容許行政機關委託民間組織「以受託人自己之名義」與中國大陸相關機關簽訂協議,已踰越國家機關委託私人行使公權力之界限,形同將國家主權讓渡予個別私人組織,其實際效應即如《海峽兩岸經濟合作架構協議》所示,使國家主權及主體地位在正式法律文件中完全消失。因此,該等文字規定明顯侵越國家主權,亦即侵害中華民國憲法據以存在的合法性基礎,係屬明顯違憲,應予刪除。
提案人:徐偉群
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、陳英鈐
關於協議之修正保留、附生效條件或附帶決議
民-協議-001
案由:ECFA後續協商的國會監督

主旨:針對《海峽兩岸經濟合作架構協議》所約定之後續協商,行政院應將委託海基會辦理磋商之委託契約,送本院審查。海基會在協商期間應每月向本院定期報告。協議草案陳報行政院前,海基會應依行政程序法之規定舉辦聽證會。

說明:針對《海峽兩岸經濟合作架構協議》第3條第1款約訂之貨品貿易協議磋商、第4條第1款服務貿易協議磋商、第5條第1款投資協議磋商、及第10條第1款之爭端解決程序磋商,行政院大陸委員會或經行政院同意之主管機關,應將委託民間機構辦理前述磋商之委託契約,送本院審查。受委託機構之代表人及處理受託事務之人員,在辦理前述磋商期間,應定期(每月)向本院報告並備質詢。受委託簽署協議之機構,在將協議草案經委託機關陳報行政院同意前,應依行政程序法第十節之規定舉辦聽證會。
提案人:陳尚志
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
關於協議之修正保留、附生效條件或附帶決議民-協議-002
案由:後續協商民主程序條款

主旨:行政院應儘速提出《兩岸協議監督條例》或《條約締結法》草案送交本院審議,協議第3條第1項、第4條第1項、第5條第1項、第10條第1項關於協商後續商品貿易協議、服務貿易協議、投資協議、爭端解決協議之約定,應俟《兩岸協議監督條例》或《條約締結法》經本院審理通過、總統公布生效後,始生效力。

說明:鑑於此次兩岸經濟架構協議協商未落實談判議題資訊公開、民眾參與及國會監督等民主程序,形成黑箱作業,民眾與國會無法就協議內容進行實質監督,為免日後談判重蹈覆轍,行政院應儘速提出《兩岸協議監督條例》或《條約締結法》草案送交本院審議,協議第3條第1項、第4條第1項、第5條第1項、第10條第1項關於協商後續商品貿易協議、服務貿易協議、投資協議、爭端解決協議之約定,應俟《兩岸協議監督條例》或《條約締結法》經本院審理通過、總統公布生效後,始生效力。(也就是說,不影響早收清單的生效,但是後續四項協議應先立法,再談)
提案人:賴中強
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
關於協議之修正保留、附生效條件或附帶決議
民-協議-003
案由:刪除顯有違憲之虞之《海峽兩岸經濟架構協議》協議文本第11條

主旨:提請審議《海峽兩岸經濟架構協議》協議文本第11條修正案

說明:將國家公權力之行政任務委託私人行使,雖非為我國憲法所禁止,且為行政程序法第16條第1項(「行政機關得依法規將其權限之一部分,委託民間團體或個人辦理」)所明定,惟此公權力授予私人行使,應屬例外,為貫徹法治國原則與法律保留原則,必須受到相當限制。除了必須有法律授權以外,尚要求「授權行使公權力的內容與範圍必須具體明確」以及「僅得就權限一部分為之,不得為全部權限之委託」。更為重要的是,前述的要求,僅係就「一般性的行政權力」而言;若涉及的係具有統治意涵的國家行為,本於統治行為之高度政治性以及所相應之民主正當性要求,性質上即根本不適於進行權力委託。

本(2010)年6月29日由行政院大陸委員會委託海峽交流基金會與中國委託之海峽交流協會所簽署之《海峽兩岸經濟架構協議》,其協議文本第11條創設由受委託之兩會指定代表組成之「兩岸經濟合作委員會」,處理「解釋協議規定」等事項,已涉及國家統治權力之委託,顯有逾越委託私人行使公權力的合憲性範圍之嫌。為避免破壞憲政精神與憲法架構下的權力監督制衡機制,該條文應予刪除。( 附件:《海峽兩岸經濟架構協議》文本第11條條文修正草案對照表 )
提案人:黃國昌
連署人:顏厥安、陳尚志、劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
交付公投案
民-公投-001
案由:ECFA交付公民投票案

主旨:建請本院就「是否同意海基會與大陸海協會簽署之『海峽兩岸經濟合作架構協議』?」交付中選會辦理全國性公民投票。

說明:針對行政院大陸委員會授權海基會與大陸海協會簽署之「海峽兩岸經濟合作架構協議」,因其內容涵蓋範圍廣泛,影響國內各項產業、農民、勞工、消費者權益與國民福祉甚鉅,且事涉國家經濟安全戰略、國內意見兩極,實屬高度爭議性的國家重大政策,建請本院依公民投票法第16條之規定,決議就「是否同意海基會與大陸海協會簽署之《海峽兩岸經濟架構協議》?」交付中央選舉委員會辦理全國性公民投票。
提案人:陳尚志
連署人:黃國昌、劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
其他
民-其他-001
案由:台灣人民、台商於中國之人身自由保障條款

主旨:鑑於我國人民至中國經商、任職,時因商務、稅務或其他糾紛,未經法院審訊,逕遭中國公安機構拘留限制人身自由,且無適當救濟管道。行政院應責令所屬,於兩岸「投資協議」後續協商中,將我國國民人身自由保障納入談判議題,要求中國依照「公民與政治權利國際公約」第九條意旨,修正該國刑事訴訟法第一篇第六章「強制措施」之規定,以建構符合國際人權標準之投資環境。本決議落實之情形,並將成為本院日後是否批准兩岸「投資協議」之重要依據。

說明:
1. 我國人民至中國經商、任職,時因商務、稅務或其他糾紛,未經法院審訊,逕遭中國公安機構拘留限制人身自由,且無適當救濟管道。

2. 依中國刑事訴訟法第48條規定,公安機構得不經法院或檢察機關同意,「先行拘留」嫌疑分子7日,又經檢察機關同意逮捕後,並可無限期羈押被告,無須取得司法機關同意,且被拘捕之人復無權聲請法院提審。

3. 前開中國刑事訴訟法規定對於我國赴中國經商、任職之國民的人身自由造成重大威脅,並違反「公民與政治權利國際公約」第九條「因刑事罪名而被逮捕或拘禁之人,應迅即解送法官或依法執行司法權力之其他官員,並應於合理期間內審訊或釋放。」、「任何人因逮捕或拘禁而被奪自由時,有權聲請法院提審,以迅速決定其拘禁是否合法,如屬非法,應即令釋放。」等規定。

4. 中國已於1998年簽署「公民與政治權利國際公約」,我國亦於去年簽署「公民與政治權利國際公約」,立法院並通過兩公約施行法,爰提請大院決議要求行政院應責令所屬,於兩岸「投資協議」後續協商中,將我國國民人身自由保障納入談判議題,要求中國依照「公民與政治權利國際公約」第九條意旨,修正該國刑事訴訟法第一篇第六章「強制措施」之規定,以建構符合國際人權標準之投資環境。

5.為加強本決議之拘束力,並提請大院通過將本決議落實之情形,明定為本院日後是否批准兩岸「投資協議」之重要依據。
提案人:賴中強
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、陳英鈐
其他
民-其他-002
案由:ECFA違憲應重新議定

主旨:締結ECFA與否涉及敏感的兩岸外交事務,屬於國家公權力的核心事項,絕非單純的瑣碎「行政」。縱使經由兩岸人民關係條例的概括授權,也難符合民主原則所要求的組織正當性、人的正當性、事物的正當性以及透明性與可接受性的要求。再者,ECFA的簽訂也侵犯總統依據憲法所賦予處理兩岸事務的權限。故兩岸人民關係條例第4條第2項應該廢除,第5條第2項應修改,並依照憲法與國際慣例,派出能代表中華民國之官方代表,與中華人民共和國重新議定ECFA。

說明:無論台灣和中國的關係為何,依據中華民國憲法,中華民國是一個主權獨立的國家,若要和其他國家締結WTO架構下的FTA,必須透過官方代表,才能確保國家核心公權力由政府組織行使或代表的民主、責任政治原則。海基會成立之初只是要處理海峽兩岸之間的瑣碎行政事務,所以才會命名為「海峽兩岸交流基金會」,並且透過所謂的「行政委託」,由中華民國行政院各部會授權處理「行政事務」。然而依照海基會網站自我定位,「海基會性質上屬於民間團體,與政府行政部門之間並沒有隸屬關係。」董事長也只是一個民間人士。隨著政黨輪替以及兩岸交流的快速增溫,締結ECFA與否涉及敏感的兩岸外交事務,屬於國家公權力的核心事項,絕非單純的瑣碎「行政」,例如文書認證,早已不是「行政委託」所能承載。縱使經由兩岸人民關係條例的概括授權,也難符合民主原則所要求的組織正當性、人的正當性、事物的正當性以及透明性與可接受性的要求。因此,兩岸人民關係條例第4條第2項應該廢除,依照憲法與國際慣例,派出能代表中華民國之官方代表,與中華人民共和國重新議定ECFA。

除了違背不可授權原則之外,ECFA的簽訂也侵犯總統依據憲法所賦予處理兩岸事務的權限。依照憲法規定,外交(憲法第38條與釋字第627號解釋參照)與兩岸事務交涉權屬於總統的保留領域,是否與其他國家締結FTA的最終決定權在於總統。若總統不具此權限,則馬總統與反對黨主席就ECFA簽訂與否進行辯論,甚至在辯論中主張要在總統府成立FTA小組,推動我國與其他主要貿易國簽訂FTA反倒成為違憲擴權。然而兩岸人民關係條例第5條第2項卻規定海基會應將ECFA草案報經行政院同意,剝奪總統權限,破憲、毀憲莫此為甚。談判代表必須得到總統正式授權,草案必須得到總統正式許可,才能符合憲法「雙首長制」的要求。因此,兩岸人民關係條例第5條第2項應修改,由總統指派能代表中華民國之人重新議定ECFA。

海基會與海協會所簽訂的ECFA既然違背民主原則而違憲,則由這個「長得像條約的ECFA」授權所成立的「兩岸經濟合作委員會」(ECFA第11條)只不過是一個毒樹的果實,無權代表中華民國進行ECFA簽署的後續協議。既然ECFA有上述嚴重違憲瑕疵,國會切莫捨憲法而奢言利,囫圇吞棗地通過ECFA,「中了彩券卻丟了竹槓」,成為「違憲共犯」。
提案人:陳英鈐
連署人:劉靜怡、張鐵志、陳昭如、徐偉群、黃國昌