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ECFA的「早收清單」只是冰山一角 但問題不小

日期:2010-06-24
作者:洪財隆(清大社會所「中國研究學程」兼任助理教授;專長為國際貨幣體系、區域經濟整合與兩岸經貿關係,守護民主平台成員)
出處:財訊民主甲政經專欄

正文:

隨著「早期收穫清單」的訊息陸續傳出,兩岸簽訂ECFA(經濟合作架構協議)顯然已經進入最後的緊鑼密鼓階段,主張者認定這是天上掉下來的禮物,承接或配合當然毫不遲疑,反對者或質疑的人則直指這是「浮士德交易」,擔心台灣與魔鬼打交道後,靈魂(主權與經貿自主權)從此點點流失。

或許有些誇張,不過既然對中態度(遠離、等距與更近)是台灣政治的最大切分點(Political cleavage),有一方打帶跑或匆忙營造ECFA這種比WTO更緊密的經貿關係,引發另一方反彈也就不足為奇。

而除了惱人的政治問題之外,ECFA洽簽過程也凸顯不少技術層次問題,其中要以看似高明,但後遺症不小的「早收清單」設計最值得玩味。

ECFA因有「早收清單」,所以必然涉及關稅減免與服務貿易開放,因此屬於FTA(自由貿易協定)無誤,顯然不只是一個架構或框架。其中最大的差別在於,一旦完成FTA簽署,締約方必須將「一定時間內完成絕大部分貿易自由化」的「計劃與時間表」(”plan and schedule”)通報到WTO「區域貿易協定委員會」(Committee on Regional Trade Agreements),聽取建議並「研擬修正」,同時周知其他貿易夥伴。

「一定時間」的長短如依WTO明文規定一般為十年,例外情況則另議,少數FTA的自由化時程的確有到15年。「絕大部分貿易」雖有爭議,但慣例至少也都有八成以上的貿易額或項目。

問題來了,首先是根據經濟部日前的說法,「ECFA文本沒有明定自由化完成的時間,而以盡速完成」作為替代,顯然有意迴避WTO「一定時間內自由化」的規範與部分國人的質疑。這種便宜行事作法能否通過WTO的實質審查,恐怕也大有疑問。

其次,兩岸目前可貿易項目將近一萬一千項,而現階段早收清單頂多510項左右,項目比率不到5%,就金額而言也只佔台灣出口到中國貿易額不到15%,涵蓋產業甚至只涉及紡織中上游、石化、汽車相關零組件、機械等。總而言之,從各種標準來看都談不上符合「絕大部分貿易」。雖然未來會繼續談判,持續增加內容,但既然雙方已決定在六月底、七月初就要簽署ECFA,八、九月間完成立法院審議,並大約在明年初通報到WTO秘書處,所以現在幾乎可以斷定,ECFA至少一開始已經很難完全符合WTO規範,也就是無法在明年初就提交一份「一定時間內完成絕大部分貿易自由化」的「計劃與時間表」。「先簽ECFA,其他的以後慢慢再說」,至少就經貿法理上,其實真的存在不少矛盾。

總的來說,FTA的自由化進程,時間上可以慢或有彈性,但意圖自由化的範圍與進程理當儘早公布與透明,不只是WTO或兩岸的經貿夥伴有此需求,國內的產業界更需要瞭解,而不是像現在一樣,是否名列早收清單、何時會開放都完全不確定,徒增經營困擾。

當然,政府現在不願公布ECFA完整的自由化的範圍與進程,用意甚明,因為怕引起國內與中國進口品競爭產業的反彈,而讓ECFA節外生枝,但也從此注定ECFA的洽簽很難光明磊落,倒未必一定是來自於政治原因。

說到這裡,可能可以來段小歷史,或有助於瞭解GATT/WTO架構下的FTA規範,何以訂定出參與國家必須「絕大部分的貿易自由化」。二戰結束前夕美英兩國共同商訂全球政經秩序,有鑑於1930年代全球貿易保護主義不利於和平與繁榮,決定透過多邊主義來完成經貿自由化的目標,其中GATT的成立與「最惠國待遇」(一視同仁)原則的採用,可說是最大的成就。但主要由於英國想要保留與其戰前殖民地的特殊安排,而美國也考慮可能會與加拿大發展出更緊密的經貿關係,所以同意在最惠國待遇的架構下開個小窗戶,包括FTA(自由貿易區)與關稅同盟。

但由於深怕這種優惠性的貿易協定過度蔓延而危急多邊體系,所以設下門檻不低的規範,主要就是上述一再提及的必須在「一定時間內完成絕大部分貿易自由化」。

「絕大部分貿易自由化」雖然語義模糊(律師訂定的),但確實阻擋了不少經貿自由化決心不足的國家,簽訂假借自由貿易之名,但行彼此交換特定優勢產業之實的所謂“dirty FTA”,亦即產業涵蓋範圍或產品有限的自由貿易協定。此一原則在歐洲經濟整合之初受到些損傷,主要由於當時美國為鼓勵歐洲整合以對抗蘇聯威脅,所以對1952年的歐洲「煤鋼共同體」(部門別協定)明顯違反「絕大部分貿易自由化」視而不見。

再者,FTA要求「絕大部分貿易自由化」也另有經濟效率的好處,有利於多發揮「貿易創造」(FTA生效後的貿易,因彼此更充分分工而來)且可避免因更多的人為選擇而導致「貿易轉移」(FTA生效後的貿易因排擠其他國家而來)等負面效果。

最後,ECFA等於是台灣在跟最大的貿易夥伴,亦即中國簽署FTA,無論是就兩岸交往模式,或台灣內部產業調整與勞動市場衝擊來看,影響都相當深遠,關心重點當然不該只放在早收清單上。