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[2010/09/09] 外資、陸資審查應併軌

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【經濟日報╱社論】
   
隨著兩岸經貿關係的和緩,非但台灣本身的吸引力增加,政府也將招商引資列為後ECFA時期經貿戰略的重心。但是,面對外國資金與大陸資金相繼而來之際,外資審查制度是否能夠滿足公益與引資間平衡的需要,是一個重要的課題,更需要關聯的配套。

目前我國投資審查制度,大體上是由經濟部投審會做為受理窗口,並依案件的產業屬性,決定是否須經目的事業主管機關的同意或許可;對於所謂「異常案件」,最後還須經過投資審查委員會的審議通過,方能立案。為促進外人來台投資,經濟部投審會其實已經採取了簡化流程、限時結案、設立過濾門檻等便捷化措施,以加速外資審查工作。但爭議往往發生在如博智中策併購南山人壽這種所謂的大型且受矚目的案件,因此才是檢討關鍵。

南山人壽事件所彰顯的一個隱憂,是隨著兩岸投資互動的熱絡,現行外資與陸資審查雙軌制的體系,可能很快就會面臨捉襟見肘的困境。因為隨著國際資本自由化與中國大陸海外投資的深化,未來單純陸資的投資案件或許不多,更有可能的是以夾雜著外資、陸資的複合型態出現的投資案。然而,現行「大陸地區人民投資許可辦法」(許可辦法)以持股30%或控制權做為判定陸資的標準,而排除外人投資條例的適用。在此一架構下,屆時如何以不同的程序與要件,審查含有外資的陸資(同時也是含有陸資的外資),又不引起同案中外資股東對違反世貿組織(WTO)最惠國待遇之質疑,將會是個需做準備的挑戰。

一個解決之道,是將許可辦法中關於禁止或限制投資的審查要件,提升為全體外、陸資的共同審查標準。依據外國人投資條例第7條規定,凡對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響的事業,以及法律禁止投資的事業,禁止外人投資。行政院並據此發布僑外投資負面表列清單,做為審查的依據。對於特定事業限制或禁止外人投資,舉世皆然,也有維持之必要。但現行制度一刀切地區分為「可投資/不可(限制)投資」事業,仍有細緻化的空間。

首先,現行規定未包含對「投資人」資格或條件的規範。撇開如陸資或私募基金等有爭議的投資人不說,外國政府或主權基金能否投資於我國事業,便有模糊不清之處。其次,若按文義解釋,不屬於負面表列的事業,即便因投資人的性質,而出現對國家安全、公序良俗等不利影響時,投審會能否審查、又如何審查,也是現行法規欠缺交代之處。在類似南山人壽等需要目的事業主管機關許可的投資案,固然保險法、有線廣播電視法等特別法,提供了審查營運計畫等授權條款,可供主管機關裁量判斷,但仍欠缺關於外人投資進行國安審查的明文授權,凸顯出修正總體審查制度的重要性。

對此,前述許可辦法第8條第2項規定,投資人如為中國大陸軍方投資或具軍事目的之企業,或陸資來台投資在經濟上具有獨占、寡占或壟斷性地位,在政治、社會、文化上具敏感性或影響國家安全,或對國內經濟發展或金融穩定有不利影響等,得禁止其投資。在搭配陸資開放正面表列清單的情形下,反而是一個得以同時考量「事業」與「投資人」性質,以及經濟安全問題的審查制度,應可思考提升為整體外資的審查基礎。

透過審查要件一致化,除可化解外資、陸資審查雙軌制潛在問題,又可提升外資審查中對國安、經濟安全等公益的維護,解決過去只能做不能說的困境,以促進我國投資制度的更透明化與可預測性。